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【觀點(diǎn)分享】市場(chǎng)監(jiān)管部門，容易陷入“職能泛化”的困境？

發(fā)布時(shí)間：2022-02-25

同一政府部門在不同行政層級(jí)中的相對(duì)地位差異，在一定程度上模糊了其職能邊界，職能法定在政策實(shí)踐中往往被功能不定所吸納。隨著相對(duì)地位差異的擴(kuò)大，部門更加容易陷入“職能泛化”的困境。

編者按

本文摘自《差序異構(gòu)：政府職能邊界模糊的新解釋——以市場(chǎng)監(jiān)管部門為例》

作者：胡穎廉，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部社會(huì)治理教研室教授、博士生導(dǎo)師。

來(lái)源：《新視野》2022年第1期

市場(chǎng)監(jiān)管部門差序異構(gòu)機(jī)制：產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)和固化

我們選取市場(chǎng)監(jiān)管部門這一焦點(diǎn)案例進(jìn)行分析。

政府監(jiān)管是指政府依據(jù)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體行為進(jìn)行的引導(dǎo)和限制，其本質(zhì)是補(bǔ)充市場(chǎng)失靈和優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)監(jiān)管是我國(guó)政府五大基本職能之一，具體涉及消費(fèi)品市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、文化旅游市場(chǎng)、交通運(yùn)輸市場(chǎng)、能源市場(chǎng)等眾多領(lǐng)域。僅以消費(fèi)品市場(chǎng)為例，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展持續(xù)助推政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變和監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革。例如我國(guó)工商行政部門擁有悠久歷史，中央蘇區(qū)就設(shè)置貿(mào)易監(jiān)督局。新中國(guó)成立后，工商部門有過(guò)市場(chǎng)管理委員會(huì)、工商行政管理局等名稱，負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、集市等有形市場(chǎng)秩序。盡管其試圖擁有宏觀經(jīng)濟(jì)職能，管理社會(huì)主義大市場(chǎng)，但在政策上一直被定位為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理和行政執(zhí)法部門。質(zhì)量監(jiān)督部門最初是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委代管的國(guó)家局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和組織協(xié)調(diào)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量和質(zhì)量工作，具有一定宏觀屬性。食品藥品監(jiān)管部門則由醫(yī)藥行業(yè)管理部門和衛(wèi)生藥政部門轉(zhuǎn)變而來(lái)。

為強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法，更好地維護(hù)市場(chǎng)秩序，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門于1998年開(kāi)始實(shí)行省以下垂直管理體制，并于2001年升格為正部級(jí)。自2008年以來(lái)，食藥、工商、質(zhì)監(jiān)部門先后經(jīng)歷了從省以下垂直管理到屬地分級(jí)管理的體制改革，后來(lái)更是實(shí)現(xiàn)“三合一”的統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管。這種差異化的體制樣本，使得市場(chǎng)監(jiān)管部門成為觀察政府職能邊界的極佳案例。在宏觀政治體制保持穩(wěn)定的前提下，差序異構(gòu)的產(chǎn)生、實(shí)現(xiàn)和固化機(jī)制如下。

（一）差序異構(gòu)產(chǎn)生：職能法定但功能不定

不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政管控，監(jiān)管意味著政府和市場(chǎng)關(guān)系重構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)消費(fèi)品市場(chǎng)領(lǐng)域已經(jīng)形成了較為完整的法制體系，包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《藥品管理法》《價(jià)格法》等。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些法律為界定監(jiān)管部門職能提供了法定依據(jù)。

然而作為現(xiàn)代政府的基本職能，監(jiān)管雜糅了公眾福祉、產(chǎn)業(yè)利益、政治考量等因素，其本身就內(nèi)含了秩序、安全、活力、發(fā)展等多重政策目標(biāo)。特別是在中國(guó)，由于市場(chǎng)體系發(fā)育不健全和市場(chǎng)失靈并存，監(jiān)管部門開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法行動(dòng)不得不依賴各級(jí)地方政府全方位、強(qiáng)有力的支持，這就放大了政策目標(biāo)的復(fù)雜性和內(nèi)在沖突。戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略。以政府職能為代表的組織結(jié)構(gòu)要素，需要與作為戰(zhàn)略的目標(biāo)定位相適應(yīng)，才能提升監(jiān)管治理效能。因此在政策實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)管部門的實(shí)際功能并不局限于法定職能，而是在很大程度上受到地方政府注意力和工作重點(diǎn)的塑造，承擔(dān)了諸多具有綜合性和緊迫性的非本職工作。尤其是取消省級(jí)以下垂直管理體制后，監(jiān)管部門的專業(yè)自主性進(jìn)一步受到挑戰(zhàn)，出現(xiàn)職能法定但功能不確定的獨(dú)特景象。

2011年國(guó)務(wù)院調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制，規(guī)定其業(yè)務(wù)接受上級(jí)指導(dǎo)和監(jiān)督，但領(lǐng)導(dǎo)干部以地方管理為主，且行政編制分別納入市、縣編制總額。一位受訪的市場(chǎng)監(jiān)管部門干部坦言：“當(dāng)年拉條(指垂直管理)的時(shí)候，上下都一樣，做好本職業(yè)務(wù)。現(xiàn)在劃片(指屬地分級(jí)管理)就不同了，上級(jí)不給撐腰也沒(méi)能力撐腰，我們很多事都得求著地方，當(dāng)然也就只能聽(tīng)地方的?！?20190327C)作為縣區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)市場(chǎng)監(jiān)管所處于監(jiān)督執(zhí)法的第一線。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)，執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)和職能整合堅(jiān)持“橫向整合、重心下移”原則，監(jiān)管所的人、財(cái)、物管理愈來(lái)愈具有屬地化特征，因此不得不在縣區(qū)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)“婆婆”的政策目標(biāo)間尋求均衡，功能不定就表現(xiàn)得更為明顯。在監(jiān)督執(zhí)法資源不變的前提下，被地方政府委派的任務(wù)客觀上沖淡了主責(zé)主業(yè)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局的調(diào)研報(bào)告顯示，一些市場(chǎng)監(jiān)管所廣泛參與包村、拆遷、創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)建、協(xié)助處理信訪、秸稈禁燒、防汛、環(huán)保等工作，工作重心以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作甚至占監(jiān)管所工作的80%，同時(shí)執(zhí)法辦案數(shù)量大幅下滑。

再者，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)的營(yíng)商環(huán)境、食品藥品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等工作，都是全社會(huì)高度關(guān)注的政策議題，需要通過(guò)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與其他部門職能進(jìn)行關(guān)聯(lián)。我國(guó)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)普遍采取“1+1+N”的工作格局，即一個(gè)委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，一個(gè)部門作為辦公室承擔(dān)日常工作，有關(guān)部門分頭開(kāi)展專項(xiàng)管理。市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全委員會(huì)、反壟斷委員會(huì)的日常工作，然而協(xié)調(diào)職能在政策實(shí)踐中異化為兜底作用。一位受訪的省級(jí)食品安全委員會(huì)辦公室干部表示：“過(guò)去食安辦放在省政府辦公廳，說(shuō)話有分量。現(xiàn)在由一個(gè)具體監(jiān)管部門來(lái)承擔(dān)，協(xié)調(diào)能力明顯不足。遇到法律上扯不清楚的事，大家都不想管，我們只能無(wú)奈地?fù)?dān)起來(lái)。”(20191018P)實(shí)際上安全生產(chǎn)、金融市場(chǎng)等其他監(jiān)管領(lǐng)域也存在類似困境?？梢?jiàn)市場(chǎng)監(jiān)管部門工作職能的特性，亦加劇了其實(shí)際功能的不確定性。

（二）差序異構(gòu)實(shí)現(xiàn)：向下推責(zé)和向上變通

依據(jù)效率原則，關(guān)乎市場(chǎng)要素自由流動(dòng)和國(guó)家利益的事權(quán)應(yīng)當(dāng)劃歸中央。在我國(guó)行政體系中，中央和省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)制定政策，市縣鄉(xiāng)三級(jí)政府履行市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理等具體職責(zé)。這種職能劃分帶來(lái)國(guó)家層面行政資源和事權(quán)明顯不足。例如現(xiàn)代藥品安全風(fēng)險(xiǎn)具有跨區(qū)域和全鏈條特征，美國(guó)聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局(FDA)有1.6萬(wàn)名監(jiān)管人員，其中三分之一在全國(guó)各地的派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法。相比而言，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后我國(guó)國(guó)家藥品監(jiān)督管理局機(jī)關(guān)行政編制僅216名，即便加上從事技術(shù)支撐工作的事業(yè)單位，總數(shù)也不超過(guò)5000人，并且很少介入到一線監(jiān)管和具體案件中。又如，我國(guó)法律關(guān)于監(jiān)督管理事權(quán)劃分通常僅有“縣級(jí)以上地方人民政府某部門負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作”的原則表述，缺乏清晰和可操作的規(guī)范，因此市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域縱向事權(quán)劃分具有一定的模糊性。有的部門就據(jù)此把食品藥品安全等容易引發(fā)民眾不滿的事務(wù)下放給地方，試圖通過(guò)“過(guò)度分權(quán)”來(lái)分散和轉(zhuǎn)移社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

由于國(guó)家和省級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在部門之間的政策博弈中處于劣勢(shì)，在基層又有較多監(jiān)督執(zhí)法資源，因此被動(dòng)承擔(dān)了愈來(lái)愈多非本職工作。此時(shí)，上級(jí)部門的理性選擇是盡可能將工作往下推，而不是充分考慮能力與任務(wù)的科學(xué)匹配。如《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》第十條規(guī)：“市場(chǎng)監(jiān)管部門的不同層級(jí)對(duì)同一市場(chǎng)主體及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為均有監(jiān)管職權(quán)的，原則上由最低一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管?！边@就使得上級(jí)有依據(jù)要求基層承擔(dān)兜底職責(zé)。一位受訪的縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管局長(zhǎng)表示：“上級(jí)認(rèn)為下面人手多，就應(yīng)該有擔(dān)當(dāng)，什么事都往下壓。省里布置給市里，市里布置給縣區(qū)，完全不考慮基層的實(shí)際承受能力，說(shuō)得嚴(yán)重點(diǎn)是不夠?qū)嵤虑笫??？赡氵€不敢得罪他，因?yàn)楫吘故巧霞?jí)，每年還要評(píng)議考核呢。我接到活當(dāng)然只能再布置給所里，一線干部很不容易，根本忙不過(guò)來(lái)?！?20180105Z)可見(jiàn)，上級(jí)部門不斷下放的非本職工作，同樣擠占了基層市場(chǎng)監(jiān)管的主責(zé)主業(yè)?；鶎觿t通過(guò)變通執(zhí)行甚至“軟抵制”，使這種低水平履職得以持續(xù)。

可以看到，差序異構(gòu)催生出一個(gè)怪異現(xiàn)象——被派活的人又把活推給了別人。上級(jí)監(jiān)管部門在政策制定中被動(dòng)擴(kuò)大職能邊界，并將其層層下壓。下級(jí)監(jiān)管部門尤其是基層則依據(jù)信息優(yōu)勢(shì)，用低效能政策執(zhí)行應(yīng)付上級(jí)考核。決策推動(dòng)和執(zhí)行拉動(dòng)共同塑造出“向下推責(zé)，向上變通”的獨(dú)特格局。上下級(jí)憑借自身掌握的資源稟賦彼此制約，但這種激勵(lì)不相容的制衡并不穩(wěn)定。一旦工作暴露出監(jiān)管不到位甚或制度缺陷，整個(gè)監(jiān)管體系都面臨挑戰(zhàn)。2018年吉林長(zhǎng)春長(zhǎng)生公司問(wèn)題疫苗案件便是典型。盡管省市兩級(jí)監(jiān)管部門已經(jīng)將疫苗生產(chǎn)企業(yè)日常監(jiān)管事權(quán)下放到縣區(qū)，但這并未相應(yīng)地帶來(lái)免責(zé)，案件發(fā)生后從基層到省市級(jí)乃至國(guó)家層面的監(jiān)管部門官員都受到嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。

（三）差序異構(gòu)固化：相互幫襯和互惠協(xié)作

如上文所述，地方政府傾向于將監(jiān)督執(zhí)法資源豐富的部門納入征地拆遷、創(chuàng)城創(chuàng)衛(wèi)、疫情防控等具有緊迫性和綜合性的工作中。實(shí)際上，市場(chǎng)監(jiān)管部門也默許這些非本職工作安排。一方面，參與黨委政府中心工作是提高部門政治地位、尋求官員職務(wù)晉升的重要途徑。另一方面，當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管部門開(kāi)展以自身為主的專項(xiàng)整治時(shí)，還可以請(qǐng)求地方調(diào)動(dòng)其他部門的行政資源加以協(xié)助。一位受訪的原食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人表示：“這就是個(gè)相互幫襯，平常我?guī)湍愣鄵?dān)了，那么必要時(shí)你也得為我干點(diǎn)活，誰(shuí)沒(méi)倆朋友？哪個(gè)部門沒(méi)點(diǎn)事求人？監(jiān)管工作本來(lái)就邊緣化，比不了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，如果我們還天天以垂管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)自居，不和大家打成一片，甚至老死不相往來(lái)，那就更加沒(méi)法融入中心工作，不可能在黨委政府眼里有地位?！?20170608C)從某種意義上說(shuō)，市場(chǎng)監(jiān)管部門具有維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)機(jī)。

例如，從2019年年初開(kāi)始，市場(chǎng)監(jiān)管部門牽頭開(kāi)展整治“保健”市場(chǎng)亂象“百日行動(dòng)”，參與部門包括工業(yè)和信息化、公安、衛(wèi)生健康、藥品監(jiān)管等13個(gè)部門，重點(diǎn)圍繞與人民群眾日常消費(fèi)密切相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域。由于“保健”市場(chǎng)的內(nèi)涵十分廣泛且模糊，這一專項(xiàng)行動(dòng)涉及食品、器材、小家電、穿戴用品、服務(wù)等內(nèi)容，商業(yè)模式包括店銷、社區(qū)會(huì)銷、直銷、傳銷、網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷等，市場(chǎng)監(jiān)管部門顯然勢(shì)單力薄，因此與其他部門進(jìn)行基于互惠的協(xié)作。

近年來(lái)，屬地管理和事權(quán)下沉的趨勢(shì)放大了這種動(dòng)機(jī)，因?yàn)楸O(jiān)管部門在政治上和組織上隸屬于地方黨委政府，僅在工作業(yè)務(wù)上接受上級(jí)指導(dǎo)。過(guò)去，我國(guó)行政體系將“條條”專業(yè)管理和“塊塊”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，這種制度設(shè)計(jì)在政策實(shí)踐中經(jīng)常面臨“條散塊虛”的尷尬。這一困境的根源在于行政科層制的過(guò)度縱向分權(quán)，使得原本就微弱的下級(jí)對(duì)上級(jí)以及平級(jí)之間的有限制度約束更為薄弱，因此“鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍著部門轉(zhuǎn)”現(xiàn)象也就不足為奇。

以北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，試圖理順條塊關(guān)系，讓部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系得以重構(gòu)。改革的首要內(nèi)容是整合部門隊(duì)伍。對(duì)于縣區(qū)政府工作部門設(shè)在轄區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上實(shí)行屬地管理，統(tǒng)籌管理其人員、財(cái)務(wù)、裝備等。同時(shí)部門支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建實(shí)體化的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，目的是下沉執(zhí)法隊(duì)伍、整合行政資源、提升管理效能。與此同時(shí)，大部制改革向基層“最后一公里”延伸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能從過(guò)去的“向上對(duì)口部門”轉(zhuǎn)為“向下回應(yīng)群眾”。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量大為精簡(jiǎn)，突出監(jiān)督執(zhí)法、社區(qū)建設(shè)、民生保障等部門設(shè)置，富余機(jī)關(guān)干部作為社區(qū)專員下沉到一線。在這種“條聚塊實(shí)”的新體制下，上級(jí)按照重心下移、條專塊統(tǒng)、責(zé)權(quán)一致的原則向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)賦能，部門之間的關(guān)系在基層就更加難分你我，進(jìn)一步固化了差序異構(gòu)。

總之，差序異構(gòu)可以具體化為法律產(chǎn)生機(jī)制、政策實(shí)現(xiàn)機(jī)制、互動(dòng)固化機(jī)制三方面。首先在橫向?qū)用妫袌?chǎng)監(jiān)管部門的政策制定話語(yǔ)權(quán)偏弱，行政職能法定但實(shí)際功能不定，功能邊界擴(kuò)大擠占了法定職能的有限行政資源，兩者此消彼長(zhǎng)。其次從縱向事權(quán)上看，基層擁有豐富的監(jiān)督執(zhí)法資源，上級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門被動(dòng)擴(kuò)大職能后有理由向下推責(zé)，下級(jí)則憑借信息優(yōu)勢(shì)向上變通，雙方維持在一種低水平均衡狀態(tài)。最后，深刻嵌入地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐中與其他部門形成互幫互助的關(guān)系，從而產(chǎn)生維持差序異構(gòu)的內(nèi)生動(dòng)力。

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