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《食品安全法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了食品生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全主體責(zé)任，其中包括細(xì)化相關(guān)的義務(wù)要求，以提高違法成本；針對(duì)條例新增的義務(wù)性規(guī)定，設(shè)定嚴(yán)格的法律責(zé)任；細(xì)化屬于情節(jié)嚴(yán)重的具體情形，為執(zhí)法中的法律適用提供明確指引，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的違法行為從重從嚴(yán)處罰；落實(shí)“罰款到人”制度等。解讀這些既有要求以及了解后續(xù)的配套規(guī)定有助于生產(chǎn)經(jīng)營者的合規(guī)管理和各地監(jiān)管部門的行政執(zhí)法。 

《食品安全法實(shí)施條例》；行政處罰；規(guī)定；評(píng)析

　　2019 年5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》指出，要通過完善法律法規(guī)、嚴(yán)厲打擊違法犯罪、加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法、強(qiáng)化信用聯(lián)合懲戒來實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰。在此背景下，《食品安全法實(shí)施條例》通過行政處罰相關(guān)的制度安排，進(jìn)一步要求實(shí)施最嚴(yán)厲的處罰。相應(yīng)的，如何結(jié)合立法背景、初衷等來理解這些新增或細(xì)化的行政處罰要求，既關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營者如何改進(jìn)合規(guī)管理，又關(guān)乎基層執(zhí)法如何把握處罰尺度。

　　2019 年5 月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》指出，要通過完善法律法規(guī)、嚴(yán)厲打擊違法犯罪、加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法、強(qiáng)化信用聯(lián)合懲戒來實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰。在此背景下，《食品安全法實(shí)施條例》通過行政處罰相關(guān)的制度安排，進(jìn)一步要求實(shí)施最嚴(yán)厲的處罰。相應(yīng)的，如何結(jié)合立法背景、初衷等來理解這些新增或細(xì)化的行政處罰要求，既關(guān)系到生產(chǎn)經(jīng)營者如何改進(jìn)合規(guī)管理，又關(guān)乎基層執(zhí)法如何把握處罰尺度。

　　概括來說，修訂后的實(shí)施條例在多個(gè)條款中涉及行政處罰的規(guī)定。例如，第六十七條針對(duì)行政處罰如何理解把握“ 情節(jié)嚴(yán)重”的含義，列舉了六種情形;第八十一條規(guī)定由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門決定處以30 萬元以上的大額罰款;第七十七條和第七十八條先后規(guī)范了行刑銜接中與行政拘留有關(guān)的工作機(jī)制等。比較而言，體現(xiàn)實(shí)施條例在處罰方面更為嚴(yán)厲的制度安排便是被稱為“罰款到人”的第七十五條規(guī)定。

　　對(duì)于這一規(guī)定，胡錦光教授在有關(guān)制度解讀中指出，企業(yè)違法本身就存在兩個(gè)違法主體，“雙罰”是一種公平考量，且通過行政法規(guī)來設(shè)定這樣的處罰也符合既有的法律要求。當(dāng)該制度設(shè)定以“條件”而非“要件”的方式明確“罰款到人”的三種適用情形時(shí)，“三擇其一”的適用條件彰顯了以“最嚴(yán)”處罰來威懾食品生產(chǎn)經(jīng)營者履行主體責(zé)任的懲戒目的。

無疑，“最嚴(yán)”是食品安全立法和執(zhí)法的規(guī)制背景。與此同時(shí)，需要指出的是，針對(duì)公共行政提出的“放管服”改革要求以及由此來優(yōu)化營商環(huán)境也是食品安全法治面臨的規(guī)制環(huán)境。因此，實(shí)施條例也應(yīng)通過遵循過罰相當(dāng)、有利于相對(duì)人等原則要求來合理設(shè)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法律責(zé)任。

　　例如，第十三條明確了食品安全標(biāo)準(zhǔn)可以提前適用;第七十四條鑒于安全與質(zhì)量的差異明確了不符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情形該如何執(zhí)法;第七十六條針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者通過召回等方式的風(fēng)險(xiǎn)管理，規(guī)定了從輕或減輕處罰等。即便是“罰款到人”的制度設(shè)定，法規(guī)修訂期間也是出于合理性的考量，調(diào)整了處罰的幅度。

　　相應(yīng)的，合理性也是后續(xù)執(zhí)法中應(yīng)有的考量。這是指一方面需要通過后續(xù)的規(guī)則細(xì)化來明確當(dāng)下條款中有關(guān)“故意”“性質(zhì)惡劣”“嚴(yán)重后果”的具體所指以及有關(guān)正當(dāng)程序的要求來約束行政裁量，另一方面則是要結(jié)合實(shí)際情況，明確如“上一年度”“收入”等的范圍認(rèn)定，便于執(zhí)法的可操作性，也更能彰顯執(zhí)法的講求效能、公平合理的原則。

　　《食品安全法實(shí)施條例》在規(guī)定“罰款到人”制度的同時(shí)也通過明確這些法人、負(fù)責(zé)人等的食品安全義務(wù)進(jìn)一步強(qiáng)化了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主體責(zé)任。例如，第十九條規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人的“全面責(zé)任”，食品安全管理人員的“協(xié)助責(zé)任”。至此，針對(duì)企業(yè)這樣規(guī)?；纳a(chǎn)經(jīng)營者，食品安全法制的發(fā)展及其細(xì)化不斷精細(xì)了生產(chǎn)經(jīng)營者在保障食品安全中的責(zé)任，即所謂的主體責(zé)任是“首要責(zé)任”，也由其負(fù)“總責(zé)”。相應(yīng)的，從企業(yè)主要負(fù)責(zé)人開始，應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)管理。

　　事實(shí)上，無論是規(guī)范要求還是理論進(jìn)展，都日益強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部的“元規(guī)制”或“基于管理的規(guī)制”，在此基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行守法監(jiān)督并跟進(jìn)獎(jiǎng)懲。誠然，企業(yè)可以結(jié)合自身的特點(diǎn)來嵌套個(gè)性化的內(nèi)部管理，以形成量體裁衣式的自我規(guī)制。但是，當(dāng)食品安全法律直接規(guī)定企業(yè)內(nèi)部的管理制度時(shí)，這樣的內(nèi)部建制無疑是“強(qiáng)形態(tài)”的，因?yàn)樽鳛槠髽I(yè)應(yīng)有的法定義務(wù)，不履行將承擔(dān)不利的法律后果。

　　而且，除了通過內(nèi)部建制來實(shí)現(xiàn)整體性的合規(guī)管理，食品生產(chǎn)經(jīng)營者也要結(jié)合《食品安全法實(shí)施條例》的規(guī)定跟進(jìn)細(xì)節(jié)性的合規(guī)改進(jìn)。例如，第三十九條規(guī)定銷售特殊食品，應(yīng)當(dāng)核對(duì)食品標(biāo)簽、說明書內(nèi)容是否與注冊或者備案的標(biāo)簽、說明書一致，不一致的不得銷售。據(jù)此，食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)在進(jìn)貨查驗(yàn)中加強(qiáng)對(duì)特殊食品的標(biāo)簽審核，尤其是做好管理留痕。

　　相應(yīng)的，法制在上述理念下做出制度安排后，也需要執(zhí)法者回應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營者不同的守法策略，包括一方面以嚴(yán)懲來威懾違法行為，尤其是具有主觀惡意的。在此，無論是第七十五條的故意條件還是第六十七條針對(duì)故意提供虛假信息或者隱瞞真實(shí)情況，拒絕、逃避監(jiān)督檢查列舉的嚴(yán)重情形，都考慮了違法主體的主觀狀態(tài)。

　　考慮到主觀歸責(zé)給行政執(zhí)法帶來的挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步明確如何認(rèn)定明知這樣的主觀狀態(tài)來增加可操作性。另一方面，適用食品安全法律也要針對(duì)合規(guī)進(jìn)行激勵(lì)，典型的便是盡職免責(zé)。然而，從當(dāng)下實(shí)踐來看，在食品安全法律針對(duì)獎(jiǎng)懲作出不同規(guī)定后，實(shí)踐執(zhí)法并未有“恩威”并重。

　　當(dāng)然，這其中既有因?yàn)樵凇白顕?yán)”的要求下慎用“減輕從輕處罰”的緣故，也有執(zhí)法本身面臨“盡職履責(zé)”而出現(xiàn)“應(yīng)用不敢用”的問題。對(duì)于后者，需要特別指出的是，食品安全執(zhí)法作為部門行政法，在涉及處罰時(shí)，依舊需要遵循該領(lǐng)域內(nèi)基本法的要求，即《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，例如第二十七條有關(guān)減輕從輕的要求。

　　相應(yīng)的，對(duì)于完善后續(xù)的食品安全執(zhí)法，一方面，如上文所述，對(duì)于一些新的規(guī)定，如行政處罰中考慮主觀故意，需要進(jìn)一步通過研究和規(guī)則細(xì)化來化解基層執(zhí)法遇到的挑戰(zhàn)；另一方面，也要強(qiáng)化執(zhí)法人員對(duì)于《行政處罰法》的重視。目前，該法律的修訂已經(jīng)啟動(dòng)，如在行政處罰中納入對(duì)主觀故意的考量，規(guī)范信用懲戒這一行政處罰等變化，也同樣會(huì)對(duì)食品安全執(zhí)法具有規(guī)范意義。

　　無論是企業(yè)合規(guī)還是基層執(zhí)法，普法的重要性并不僅僅在于法律實(shí)施初期的宣貫，也是長期性的工作，以避免守法者、執(zhí)法者因?yàn)榉ㄖ沃R(shí)儲(chǔ)備不相當(dāng)導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)、執(zhí)法不暢問題。與此同時(shí)，當(dāng)不同層級(jí)的監(jiān)管者、不同規(guī)模的從業(yè)者以及學(xué)界、協(xié)會(huì)都從不同的立場、視角解讀食品安全法律，又或者因?yàn)檫@些解讀差異而存在適用問題時(shí)，保持彼此間的交流無疑是促成共識(shí)、尋求解決之道的長效機(jī)制。因此，《食品安全法實(shí)施條例》本身又再次肯定了食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流的意義。

　　事實(shí)上，即便從2015 年引入該項(xiàng)制度以來，風(fēng)險(xiǎn)信息交流的內(nèi)容所指、具體程序都未有明確。但在后續(xù)的制度完善中，風(fēng)險(xiǎn)信息交流的發(fā)展并不限于單向的信息發(fā)布和食品安全科普。同樣的，基于跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的工作坊等交流模式也可成為該項(xiàng)制度的內(nèi)容之一，以便在為不同利益相關(guān)者提供參與交流機(jī)會(huì)的同時(shí)促進(jìn)食品安全相關(guān)的法律、執(zhí)法、守法等信息溝通，進(jìn)而通過增進(jìn)不同主體之間的共識(shí)來優(yōu)化“食品安全人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的規(guī)制環(huán)境。