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　　質(zhì)檢系統(tǒng)( 注: 本文重點(diǎn)闡述質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局系統(tǒng)) 的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)大多誕生于上世紀(jì)80 年代中后期，最初考慮是依托大城市而建，輻射周邊縣( 市)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2001 年質(zhì)檢總局成立前夕，全國質(zhì)檢系統(tǒng)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)達(dá)1800 多家( 其中，含部分計(jì)量、質(zhì)檢“二合一”的機(jī)構(gòu)) 。質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所從誕生到現(xiàn)在已經(jīng)走過了30 多年的發(fā)展歷程，質(zhì)檢總局( 和原技術(shù)監(jiān)督局) 存在的這二三十年，是我國質(zhì)檢事業(yè)大發(fā)展的二三十年，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)收入在上世紀(jì)80 年代中期，一般都只有百十來萬，到2001 年質(zhì)檢總局成立之時(shí)，優(yōu)秀的質(zhì)檢院所的業(yè)務(wù)收入應(yīng)超過一兩千萬，時(shí)至今日，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所業(yè)務(wù)超過千萬的比比皆是，過億元的已經(jīng)超過了十家( 廣東、深圳、江蘇、上海、浙江、廣州、山東、成檢公司( 四川院與成都院合體) 、新疆、南京、無錫和佛山等) 。

　　質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事業(yè)，依托計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測和認(rèn)證認(rèn)可四大質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施( NQI) ，發(fā)展到今天，雖然歷經(jīng)政府機(jī)構(gòu)改革，但質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督之所以有它獨(dú)特的歷史地位和價(jià)值，就在于這二三十年來始終注重技術(shù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，始終把質(zhì)量技術(shù)發(fā)展作為事業(yè)發(fā)展的重中之重。2001 年質(zhì)檢總局的成立到2018 年市場監(jiān)管總局的成立的17 年，是中國檢測市場飛速發(fā)展的17 年，中國的檢測市場從原來的體制內(nèi)國有機(jī)構(gòu)占據(jù)90%的市場份額，到今天，外資和民營檢測機(jī)構(gòu)幾乎分走了檢驗(yàn)檢測市場的半壁江山，一些原來隸屬于建工( 建委) 建材系統(tǒng)、輕工機(jī)械紡織煤炭等系統(tǒng)的體制內(nèi)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)也很多轉(zhuǎn)制為混合所有制企業(yè)或者民營企業(yè)，甚至改制上市( 如國檢集團(tuán)、建科院和電科院等) ，但令人遺憾的是，十幾年來，質(zhì)檢部門在頂層設(shè)計(jì)上，一直在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)它的技術(shù)支撐地位和作用，沒有把質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所市場化、企業(yè)化轉(zhuǎn)制納入重點(diǎn)考慮的工作。隨著社會形勢的發(fā)展，構(gòu)建公平公正檢驗(yàn)檢測市場的吁求，又迫使高層不得不重視質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所將來轉(zhuǎn)制和市場化發(fā)展的問題 。

　　發(fā)展到今天，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所整體發(fā)展水平可以歸納為優(yōu)中差各占三分之一左右，即發(fā)展比較好的( 東部沿海地區(qū)居多) 占三分之一，一般般維持的占三分之一，生存艱難( 失去財(cái)政支持就面臨倒閉) 的也幾乎占三分之一。一些中西部地區(qū)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)刎?cái)政的一個(gè)負(fù)擔(dān)，成為改革的一個(gè)難題。

　　質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)這20 年來取得了傲人的發(fā)展成績，但也面臨許多的問題，最突出的是體制機(jī)制問題。

　　首先是編制問題。目前，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的近2000 多家質(zhì)檢機(jī)構(gòu)基本都屬于國有事業(yè)單位性質(zhì)，具體又可以細(xì)分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。即便是全額撥款，其實(shí)也并不能真正做到全部工作人員都享受財(cái)政的事業(yè)經(jīng)費(fèi)，只能按編制給事業(yè)費(fèi)。但大多數(shù)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)際從業(yè)人員都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過編制人員，有的超過編制1～ 2倍。這些不在編的人員，雖然大多數(shù)機(jī)構(gòu)都采取了“同工同酬”的政策，但同在一個(gè)屋檐下工作，因?yàn)椴荒芙鉀Q編制，使得那些按照“勞務(wù)派遣”身份進(jìn)來的研究生、博士生們找不到主人的感覺，總是有身份上的卑微感，這就難以使他們對質(zhì)檢機(jī)構(gòu)絕對的忠誠和奉獻(xiàn)，只要?jiǎng)e的行業(yè)事業(yè)單位拋出給編制的橄欖枝，他們就會毫不猶豫跳槽。這種現(xiàn)象在出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)也存在，這種情況，相信不久的將來，很可能再次會在質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所上演。

　　體制機(jī)制帶給質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的困擾不僅僅是在用人問題上，在分配制度上也深陷泥塘，困擾不已。現(xiàn)代企業(yè)靠三個(gè)方面的吸引力留住人才: 事業(yè)留人、待遇留人、感情留人。在現(xiàn)實(shí)面前，真正起作用的恐怕是待遇留人最直接。但是，我們的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)大多屬于財(cái)政收支兩條線管理。要真正實(shí)現(xiàn)“獎(jiǎng)勤罰劣”就必須在分配制度上嚴(yán)格執(zhí)行績效考核，按績?nèi)〕?，打破大鍋飯。這20 年，質(zhì)檢系統(tǒng)就是靠“多勞多得”的獎(jiǎng)勵(lì)政策，“鞭打快?！钡募?lì)機(jī)制，在業(yè)務(wù)收入總量上拼出來了其他行業(yè)羨慕的成績。但是，近年來，在一些省又出現(xiàn)了吃大鍋飯的回頭路線，要求質(zhì)檢機(jī)構(gòu)取消多勞多得、按績分配的制度，全部收入必須上繳財(cái)政，由財(cái)政根據(jù)預(yù)算和編制返還規(guī)定額度的工資獎(jiǎng)金，這樣做，極大傷害了廣大質(zhì)檢一線工作人員的感情，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了消極怠工的問題，這樣的政策，無異于幫民營檢測機(jī)構(gòu)和外資檢測機(jī)構(gòu)的忙，把大量社會委托檢測業(yè)務(wù)( 市場份額) 拱手讓給他們。

　　體制機(jī)制上給質(zhì)檢機(jī)構(gòu)帶來的第三個(gè)問題是融資合資問題?，F(xiàn)在，很多外資、民營資本想跟質(zhì)檢部門合資合作，但如何解決國有資產(chǎn)上的一些問題以及政府的監(jiān)督檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)能否和外資、民資合資的政策問題始終不明朗，使得質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)投鼠忌器、左右顧盼，眼睜睜看著民營檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)做的風(fēng)聲水起。

　　體制機(jī)制帶給質(zhì)檢機(jī)構(gòu)第四個(gè)問題是干部隊(duì)伍的不穩(wěn)定問題。鐵打的營盤流水的兵，一些地方把質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的行政級別看的很重。質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)濃厚的行政化色彩，也是影響其市場化發(fā)展的一個(gè)重要因素。市場監(jiān)管總局接管原質(zhì)檢系統(tǒng)這支質(zhì)檢隊(duì)伍以后，會不會還強(qiáng)調(diào)它的行政色彩，會不會加快它的去行政化改革? 我們將拭目以待。

　　隨著上世紀(jì)90 年代外資、民營檢測機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，體制內(nèi)的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)如何整合改革、做大做強(qiáng)就成了質(zhì)檢部門的戰(zhàn)略命題。1998 年的機(jī)構(gòu)改革，給質(zhì)檢系統(tǒng)帶來了一次難得的機(jī)構(gòu)整合改革機(jī)遇。利用省以下技術(shù)監(jiān)督部門實(shí)行垂直管理的機(jī)會，一些省將省會城市的市質(zhì)檢所撤銷，并入了省質(zhì)檢院，如河北( 收納石家莊市所) 、安徽( 收納合肥市所) 、云南( 收納昆明市所) 、河南( 收納鄭州市所) ，實(shí)現(xiàn)了省會城市省市質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的合并，應(yīng)該說，這些省份，在2011 年取消技術(shù)監(jiān)督省以下垂直管理之前，這種整合改革是很成功的，至少，避免了像哈爾濱、長春、沈陽、濟(jì)南、武漢、杭州、成都、廣州和南京這些副省級省會城市的省、市質(zhì)檢院兄弟之爭。2011年，國務(wù)院決定取消技術(shù)監(jiān)督部門省以下垂直管理，2012 年至2014 年兩三年時(shí)間，除了重慶，全國技術(shù)監(jiān)督部門幾乎都取消了垂管，改為同級政府管理 。

　　一些地方把之前已經(jīng)并入省質(zhì)檢院的市質(zhì)檢所又獨(dú)立了出來( 如合肥、鄭州) ，重新開啟同一個(gè)城市兄弟搶市場的模式。只有長沙是特例，長沙不屬于副省級城市，它在垂直管理時(shí)代它的局長是由省局任命的，可它一直保留獨(dú)立的長沙市質(zhì)檢所，等到2014 年10 月，在全國取消省以下垂管、一些省會城市質(zhì)檢所鬧獨(dú)立要重新成立的大氣候下，它反而與省質(zhì)檢院合并，但其實(shí)這樣的整合改革是對的。

4. 1 堅(jiān)定信心，找準(zhǔn)方向，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)

　　黨的十八大、十九大之后，新一屆政府旗幟鮮明地提出了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、減政放權(quán)、減少行政審批、減少行政干預(yù)市場的施政綱領(lǐng)，李克強(qiáng)總理在回答記者問時(shí)，擲地有聲地提出要大力削減行政審批項(xiàng)目，現(xiàn)有的項(xiàng)目要再減少三分之一。過去工商部門既辦市場又管市場，1998 年機(jī)構(gòu)改革，按照“管辦分離”的要求，忍痛割肉，工商部門只負(fù)責(zé)市場監(jiān)管，不再主辦各類集貿(mào)市場?，F(xiàn)在，國家層面，工商和質(zhì)檢已經(jīng)二合為一，省以下工商部門和技術(shù)監(jiān)督部門的合并工作也即將全面鋪開，合并后的各級市場監(jiān)管部門還會不會延續(xù)過去質(zhì)檢部門的做法，將質(zhì)檢院所保留作為自己的下屬事業(yè)單位，很難說，說不定會主動(dòng)交出去。各級質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所或?qū)⒚媾R主管機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整，或歸到國資委，或采取國有資本與民間戰(zhàn)略投資資本及員工全面持股的股份制改革。在這樣的大趨勢下，可以預(yù)見，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所依靠行業(yè)地位優(yōu)勢取得一些檢驗(yàn)檢測市場的優(yōu)勢將不復(fù)存在。以浙江方圓、浙江海鹽為代表的企業(yè)化試點(diǎn)改革，已經(jīng)為質(zhì)檢院所企業(yè)化改制帶來了借鑒和參考，各省應(yīng)當(dāng)積極跟進(jìn)，以他們?yōu)榘駱?，選取有一定基礎(chǔ)的城市和機(jī)構(gòu)試點(diǎn)開展企業(yè)化改制，積累經(jīng)驗(yàn)后，全面推開，盡早實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域的質(zhì)檢院所的企業(yè)化改制。

4. 2 分類改革，分批改革

　　質(zhì)檢系統(tǒng)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的改革也要避免一刀切，要做好基礎(chǔ)調(diào)研，按照機(jī)構(gòu)不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，分類指導(dǎo)，分批進(jìn)行。5 年前，質(zhì)檢部門將食品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)給食品藥品監(jiān)管部門的時(shí)候，很多省市質(zhì)檢院所將其食品檢測項(xiàng)目( 連同部分場地、設(shè)備、人員) 劃轉(zhuǎn)了出去，造成質(zhì)檢院所元?dú)獯髠? 但上海、深圳等質(zhì)檢院食品業(yè)務(wù)一直沒有劃出去) 。一些完成食品檢測職能、設(shè)備和人員劃轉(zhuǎn)的綜合性產(chǎn)品質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，其實(shí)這幾年，他們大都又添置食品檢驗(yàn)設(shè)備、招聘人員，恢復(fù)食品檢驗(yàn)資質(zhì)，逐步恢復(fù)食品檢驗(yàn)業(yè)務(wù)收入( 有的已經(jīng)超過劃轉(zhuǎn)之前的業(yè)務(wù)收入水平) 。人算不如天算，誰能料到，5 年之后，食品和藥品又分開了，食品監(jiān)管職能和工商、質(zhì)檢又合并成了一家，5 年前劃轉(zhuǎn)出去的食品檢測機(jī)構(gòu)又面臨回歸質(zhì)檢院所，老天跟質(zhì)檢人開了個(gè)天大的玩笑! 這些獨(dú)立建制的食品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院/所( 有的叫食品化妝品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院/所) ，經(jīng)過5 年的發(fā)展也與當(dāng)初不可同日而語，一些省級副省級城市，食品檢測這一塊從劃轉(zhuǎn)時(shí)的五六十人到百八十人，劃轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)從1、2 千萬到3、4 千萬，五年后，隊(duì)伍壯大到上百人，業(yè)務(wù)量壯大到4、5千萬甚至7、8 千萬。5 年前，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所錯(cuò)失了利用食品業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)出、果斷轉(zhuǎn)企的大好機(jī)會，現(xiàn)在，面臨食品檢測業(yè)務(wù)再次劃轉(zhuǎn)回來，是保留獨(dú)立的食品檢測機(jī)構(gòu)還是與質(zhì)檢院所合并，又成了一個(gè)問題。其實(shí)，把食品檢測業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)出去了的質(zhì)檢院所已經(jīng)具有了整體轉(zhuǎn)制為企業(yè)的前提條件，因?yàn)槿绻麖?qiáng)調(diào)食品安全檢驗(yàn)檢測的公益性和作為政府實(shí)驗(yàn)室的必要性，那么劃轉(zhuǎn)出去，它獨(dú)立作為政府公益一類事業(yè)單位，其余完全可以轉(zhuǎn)企。各地市場監(jiān)管總局成立之后，應(yīng)當(dāng)將具備條件的、沒有食品檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的質(zhì)檢院所率先進(jìn)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制，至于獨(dú)立的食品( 化妝品) 檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、或者含有( 沒劃轉(zhuǎn)的或則又合并回來的) 食品檢驗(yàn)業(yè)務(wù)的質(zhì)檢院所的企業(yè)化改制則可以暫緩一步。三五年以后待相關(guān)政策和市場環(huán)境更加明朗了再改不遲 。

　　質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢院所分類分步改革發(fā)展的路徑建議：

4. 3 要慎重處理幾個(gè)方面的關(guān)系

　　一是要處理好機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和人員性質(zhì)的轉(zhuǎn)變關(guān)系。質(zhì)檢機(jī)構(gòu)體制機(jī)制改革，必須徹底改變在事業(yè)單位退休，必須退在事業(yè)單位，必須是編制內(nèi)的人員這些老觀念，機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員性質(zhì)要一起變，不能給少數(shù)人留后路。當(dāng)然，就像1998 年國家科技體制改革、推出242 個(gè)國家級科研機(jī)構(gòu)改制時(shí)，允許一些符合政策的老人辦理退休，退在事業(yè)單位體制內(nèi)，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)改制時(shí)，也應(yīng)當(dāng)制定合理合法政策，允許一些符合退休政策的老人辦理退休，退在事業(yè)單位體制內(nèi)。對于縣級機(jī)構(gòu)的裁撤，則要做好人員的分流轉(zhuǎn)崗，一定要避免出現(xiàn)集體上訪群體性事件。

　　二是要處理好機(jī)構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變和如何承接政府監(jiān)督檢驗(yàn)任務(wù)的關(guān)系。過去通常的做法，國家監(jiān)督抽查任務(wù)只安排給事業(yè)單位性質(zhì)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)承擔(dān)，省級質(zhì)量監(jiān)督抽查任務(wù)、生產(chǎn)許可證檢驗(yàn)任務(wù)、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證( CCC) 指定實(shí)驗(yàn)室業(yè)務(wù)也是如此。也就是說，政府指令性任務(wù)，只下達(dá)給政府實(shí)驗(yàn)室，但現(xiàn)在這已經(jīng)不再是障礙了，國家監(jiān)督抽查已經(jīng)公開招標(biāo)，國家和省市的食品監(jiān)督抽查也早已公開招標(biāo)，不管你是什么所有制，只要你有相應(yīng)檢測資質(zhì)，你就可以參與招投標(biāo)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、改革的深入，各個(gè)政府機(jī)關(guān)遇到檢驗(yàn)檢測服務(wù)需求，走政府招標(biāo)采購的會越來越多，轉(zhuǎn)制后的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)和其他社會中介檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)會處在平等的競爭地位，靠實(shí)力靠服務(wù)靠人才去贏得客戶、贏得市場。

　　三是要處理好機(jī)構(gòu)性質(zhì)轉(zhuǎn)變和國有資產(chǎn)如何保值增值的關(guān)系。在首輪改制時(shí)，其實(shí)不涉及這個(gè)問題，就是國有事業(yè)單位改制為國有企業(yè)，只是國有資產(chǎn)的管理部門可能要由技術(shù)監(jiān)督局變成國有資產(chǎn)管理部門。一旦深入到股份制改革，要將完全國有股份的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為徹底的股份制公司，那就要做好相應(yīng)的國有資產(chǎn)登記和相關(guān)核算，并要確保國有資產(chǎn)不流失，并且保值增值。這需要專門人才專門機(jī)構(gòu)來介入 。

　　四是要處理好轉(zhuǎn)制后的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)與技術(shù)監(jiān)督部門( 今后的市場監(jiān)督管理部門) 的關(guān)系。轉(zhuǎn)制前，技術(shù)監(jiān)督局是質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的全權(quán)父母，局機(jī)關(guān)的人員隨時(shí)可以下來擔(dān)任質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，反之，質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人工作到快退休時(shí)，也可以搖身一變，變成公務(wù)員退休。轉(zhuǎn)制之后，這樣的親密關(guān)系將結(jié)束，技術(shù)監(jiān)督局和質(zhì)檢機(jī)構(gòu)之間完全是客戶和企業(yè)的關(guān)系，這對于雙方可能一時(shí)難以適應(yīng)，對于技術(shù)監(jiān)督局來說，原來質(zhì)檢機(jī)構(gòu)是自己的親兒子，在人事安排上、業(yè)務(wù)分配上、經(jīng)費(fèi)上質(zhì)檢機(jī)構(gòu)都得聽從局里的安排，轉(zhuǎn)制之后，這些都會發(fā)生根本性變化，局里無權(quán)再干預(yù)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的人事、財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)。作為質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，要做好斷奶準(zhǔn)備，要擺脫“官二代”的影子，沒有了技術(shù)監(jiān)督局這座靠山，要靠自己的實(shí)力在市場上拼殺，所以，質(zhì)檢系統(tǒng)的質(zhì)檢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，對技術(shù)監(jiān)督局和質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的關(guān)系需要全新定位，雙方需要調(diào)整心態(tài)，以全新面貌來展開雙方新的關(guān)系。

　　2018 年4 月10 日，國家市場監(jiān)督管理總局掛牌( 馬甸東路9 號掛國家市場監(jiān)管總局馬甸辦公區(qū)牌) ，歷史翻開了新的一頁。張茅局長在“5·20 世界計(jì)量日”上的講話指出，“……要進(jìn)一步利用市場機(jī)制，激發(fā)計(jì)量潛力……”“……不管是計(jì)量發(fā)展、計(jì)量監(jiān)督，還是計(jì)量服務(wù)，都應(yīng)當(dāng)充分利用市場競爭機(jī)制，激發(fā)各個(gè)領(lǐng)域的潛力，形成發(fā)展動(dòng)力……”，計(jì)量如此，檢驗(yàn)檢測更應(yīng)當(dāng)如此，面對新形勢、新的市場監(jiān)管總局的成立，不論是計(jì)量、檢驗(yàn)檢測還是特種設(shè)備領(lǐng)域，質(zhì)檢系統(tǒng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)過去靠行政手段在一定程度上的壟斷獲利必將面臨改革調(diào)整，構(gòu)建公平公正的競爭市場是大勢所趨，只有通過建章立制、簡政放權(quán)，讓市場主體以平等的身份參與到市場競爭中，這樣的檢驗(yàn)檢測市場才能充滿活力，企業(yè)和廣大消費(fèi)者才能真正有獲得感，感受到改革的紅利。